Государственные предприятия Тайваня реорганизуются, а в некоторых случаях продаются частному сектору, с тем чтобы избавить государственный сектор от лишнего «жира» и сделать его более эффективным.
Что делать стране, если принадлежащие ее государственному сектору предприятия, которые зачастую очень важны с точки зрения интересов общества и нередко огромны по своим масштабам, функционируют неудовлетворительным образом? Один из вариантов ответа на этот вопрос таков: государству следует обратиться к частному сектору и продать ему такое госпредприятие – частично либо целиком.
Этот процесс именуется приватизацией – данный термин в различных странах определяется по-разному, но, в сущности, означает последовательные шаги правительства, нацеленные на то, чтобы сделать то или иное госпредприятие более рентабельным, допустив в него частный капитал, а нередко и частный мэнаджмент, посредством изменения структуры собственности предприятия. «Приватизация и предоставление большей свободы силам рынка имеют своим результатом лучшее использование всех ресурсов, – говорит Кристофер Хант, заведующий Исследовательским отделом Тайваньского филиала финансовой компании Macquarie Securities Limited. – Приватизация национализированных предприятий заставляет их конкурировать с другими игроками и повышать свою эффективность. Более высокая эффективность означает рост производительности и рентабельности, что, в свою очередь, ведёт к созданию новых рабочих мест».
Именно эта эффективность и естественное внимание частного сектора к осязаемым результатам и привлекают интерес правительств, но достижение этих результатов требует специфической стратегии для каждой конкретной экономики. В 70-х годах прошлого века Великобритания страдала от серьёзного экономического спада и нежизнеспособности государственного сектора. «Маргарет Тэтчер, придя к власти, ясно обозначила проблемы: избыточная вовлечённость правительства в экономику и непомерная власть профсоюзов, – говорит Хант. – Она осуществила широкую приватизацию и дерегуляцию,.. которые обеспечили стране 20 лет процветания».
На Тайване правительство прибегает к более поэтапному подходу, стремясь достичь тех же результатов, – с учетом значительной специфики экономических условий страны. Движение по пути приватизации началось в 1989 году после нескольких десятилетий прямого правительственного вмешательства в экономику, положительное значение которого часто видят в том, что оно стимулировало экономический рост Тайваня путем содействия развитию капиталоёмких секторов – таких, как энергетический, транспортный и нефтехимический.
Однако в период складывания успешной модели экспортно-ориентированной экономики, существующей на Тайване сегодня, главной движущей силой роста стал частный сектор. В результате, правительство уже в течение некоторого времени пытается реорганизовать госпредприятия, а в некоторых случаях избавиться от них. «Главная идея приватизации состоит в изменении роли правительства, – говорит Се Фа-да, заместитель председателя правительственного Комитета по экономическому планированию и развитию (КЭПР). – Другими словами, правительству следует, насколько это возможно, уменьшить своё вмешательство в бизнес, позволив частному сектору полностью проявить свою жизненную силу в условиях свободного рынка».
Первым шагом в направлении приватизации госпредприятий стало уменьшение доли собственности правительства в них до уровня ниже 50% – официального порога приватизации, установленного местным законодательством. Это было сделано, главным образом, путём продажи правительством своих акций в государственных компаниях, аукционирования активов и создания совместных предприятий. К настоящему времени были приватизированы, в общей сложности, 34 госпредприятия, и 17 других были закрыты. Суммарная стоимость проданных акций и активов составила, по оценкам, около 700 млрд. н.т. долл. (21 млрд. долл. США).
По словам Се, приватизация улучшила результаты деятельности большинства отраслей. Например, среднегодовой доход корпорации China Steel Corp. («Чжун ган») после уплаты налогов составлял в последние три года до ее приватизации в 1995 году 11,8 млрд. н.т. долл. (358 млн. долл. США). Этот же показатель в трёхлетний период после её приватизации повысился до 17,4 млрд. н.т. долл. (527 млн. долл. США), и сегодня корпорация расширяет масштаб своей деятельности.
Се отмечает также прогресс, достигнутый компанией Taiwan Motor Transport Co. («Тай ци»), которая была приватизирована в 2001 году, куплена её работниками и реорганизована под названием Kuo-Kuang Motor Transport Co. («Го-гуан»). Компания, суммарные финансовые убытки которой до приватизации составляли 40 млрд. н.т. долл. (1,2 млрд. долл. США), сумела быстро покрыть их, и в настоящее время получает ежемесячную прибыль около 10 млн. н.т. долл. (303000 долл. США).
Причины для осмотрительности
Правительство, по словам Се, желает приватизировать существующие ныне 15 госпредприятий, включая China Shipbuilding Corp. («Чжун чуань»), Taiwan Power Co. (Taipower – «Тай дянь»), Central Trust of China (СТС – «Чжунъян синьто цзюй») и Банк Тайваня. Однако приватизация государственной собственности – это сложный процесс. Предложения о приватизации должны быть утверждены тайваньской легислатурой – Законодательным Юанем, который принимает во внимание права и интересы работников (последние, надо добавить, являются ещё и избирателями).
Ши Цзюнь-цзи, научный сотрудник в Академии Синика — исследовательском учреждении, финансируемом правительством, отмечает, что приватизация способна повлиять на благосостояние десятков тысяч правительственных служащих. Он указывает на то, что система социального обеспечения на Тайване, хотя и улучшается, но всё ещё не столь всеобъемлюща, как аналогичные системы во многих передовых индустриальных странах. Ши считает, что правительству следует проявить особую осмотрительность перед тем, как предпринять дальнейшие шаги, и задуматься над тем, действительно ли ныне проводимая кампания приватизации способствует развитию Тайваня.
Другой фундаментальный фактор, затрудняющий приватизацию, – это финансовое здоровье предприятий и их потенциальная прибыльность. Покупатели попросту более заинтересованы в одних госпредприятиях, чем в других. Госпредприятия, занятые производством, – такие, как China Steel, China Petrochemical Development Corp. («Чжун хуа») и Taiwan Machinery Manufacturing Corp. («Тай цзи»), – уже приватизированы. Инвесторы увидели рыночный потенциал этих компаний и поняли, что они могут успешно конкурировать на рынке. Однако не все госпредприятия выглядят столь привлекательно в глазах частного сектора.
В настоящее время объектом приватизационной кампании правительства являются предприятия, предоставляющие коммунальные услуги, в том числе Taipower, Chinese Petroleum Corp. (CPC – «Чжун ю») и Taiwan Water Corp. («Тайвань цзылайшуй»). Эти компании, даже если частные инвесторы приобретут их акции, должны будут и далее вести операции согласно жестким правительственным регламентациям, потому что они предоставляют базовые услуги, необходимые гражданам. Ведь приватизированная энергетическая компания, к примеру, может и не видеть для себя коммерческой выгоды в снабжении электроэнергией отдалённой горной деревни. Но правительство рискует подвергнуться осуждению, если оно оставит граждан без света и тепла. Другими словами, эти отрасли будут всегда вынуждены руководствоваться соображениями нерыночного характера, и потому они потенциально менее притягательны для частных инвесторов.
Выход на рынок
Ши замечает, что даже быстрого взгляда на основные параметры этих компаний достаточно для того, чтобы отпугнуть некоторых инвесторов. К примеру, текущая рыночная стоимость СТС составляет около 21 млрд. н.т. долл. (636 млн. долл. США). Но в соответствии с законом в случае приватизации потребуется выплатить её работникам компенсацию в размере 18 млрд. н.т. долл. (545 млн. долл. США). По словам Ши, приватизация этой компании была бы подобна «убиению курицы ради яйца».
Стремясь повысить рентабельность госпредприятий, правительство осуществляет планы их корпоратизации, с тем чтобы сделать эти государственные компании более похожими по своему облику и образу действий на предприятия, ориентированные на получение прибыли. Ши считает, что приватизация – отнюдь не единственное средство повышения операционной эффективности. «Государственные предприятия вовсе не обязательно должны приватизироваться, но они непременно должны придерживаться в своей деятельности принципов и духа предпринимательства, – говорит он. – Для повышения эффективности правительство может начать с ослабления правил, регламентирующих работу персонала и закупки сырья и оборудования, а не со стремления к приватизации как некоей панацее».
По словам Ши, некоторые руководимые правительством предприятия и службы функционируют вполне успешно. Он отмечает, например, достижения компании по эксплуатации тайбэйского метро (Taipei Rapid Transit Corp.), принадлежащей Городскому правительству Тайбэя, в предоставлении населению качественных услуг и эффективном управлении. Другие госпредприятия – такие, как Taiwan Sugar Corp. (Taisugar – «Тай тан») и СРС, — тоже увеличили прибыли за счет диверсификации и реструктуризации. Среди учёных ведутся весьма полезные дебаты относительно связи между формой собственности и прибыльностью, некоторые участники которых утверждают, что форма собственности не является одним из важнейших факторов в данном уравнении.
Сунь Кэ-нань, научный сотрудник Института экономических исследований Чжунхуа, сомневается в том, что частные владельцы нынешних государственных предприятий принесут обществу реальную пользу. Он опасается усиления монополий, поскольку очень немногие конкуренты могут позволить себе действовать в таких капиталоёмких и тщательно регулируемых отраслях. Имеются и вопросы касательно продажи некоторых принадлежащих правительству активов по ценам ниже рыночных, что негативно влияет на интересы работников, говорит он. Он считает, что прозрачность при продаже государственных активов крайне важна для сохранения доверия общественности к правительству и уверения работников госпредприятий в том, что их интересы будут учтены.
Несмотря на все оговорки, Сунь полагает, что приватизация должна всё же проводиться. Фактически, он считает, что правительству следует полностью устраниться от ведения коммерческих операций путём передачи всех прав собственности и активов «приватизированным» фирмам. «Даже если правительство сократит свою долю собственности до уровня ниже 50%, оно, вероятнее всего, по-прежнему будет крупнейшим акционером, способным играть ведущую роль в управлении и назначать персонал, – говорит он. – Но в то же время компания может избавиться от правительственного надзора и правового контроля. Результат такой “полуприватизации” может привести к ухудшению положения дел».
Кристофер Хант из Macquarie отмечает, что, если правительство через совет директоров диктует компании, как ей вести дела, и ставит политические либо социальные задачи выше интересов акционеров, то оно рискует снизить эффективность предприятия. «Правительство хочет иметь пакеты акций в некоторых стратегических отраслях, но ему следует не оказывать административное влияние на руководство компании, а позволить частному сектору управлять предприятием и конкурировать с другими игроками на равных», – говорит он.
Хант считает также, что правительство может желать сохранения за собой определенного контроля над некоторыми стратегическими отраслями – в частности, в коммунальной сфере, но при этом оно могло бы отказаться от своих интересов в других отраслях. «Я, например, не думаю, что ему нужно быть держателем акций в банковском секторе», – говорит он. По его мнению, частные банки Тайваня успешно действуют в условиях конкуренции на открытом рынке. «Ваша экономика станет гораздо сильнее, если вы позволите играть главную роль силам свободного рынка, – говорит он. – Ведь правительство избирают, в конечном счете, для того, чтобы оно собирало налоги и налаживало хорошую инфраструктуру, образование и медицинскую помощь, а не управляло корпорациями».
Больше – лучше
Фактически, правительство решительно продвигается в направлении полной приватизации, уменьшая долю принадлежащей ему собственности до уровня ниже 50-процентного порога и отказываясь от прав собственности в ещё большем объёме. Оно рассчитывает в ближайшие пять лет уменьшить свою долю в банковском секторе до уровня ниже 20%, а в телекоммуникационном и транспортном секторах – до уровня ниже 33%.
По словам Ханта, в целом, намерение правительства приватизировать национализированные предприятия достойно одобрения, но формы его реализации вызывают некоторую озабоченность и нуждаются в улучшении. Одна проблема, отмечает он, – это процедура торгов. Их правила порой не вполне прозрачны, и это осложняет дело для потенциальных покупателей, особенно зарубежных инвесторов, не очень хорошо знакомых с местным рынком, и подрывает доверие к процедуре торгов. «Если вы хотите, чтобы было иностранное присутствие на рынке, то вам следует сделать процедуру простой от начала до конца и строго придерживаться этого правила», – говорит Хант. Размышляя о приватизации, Хант предлагает целый спектр возможностей помимо сохранения государственных предприятий. «Приватизация может распространяться на все отрасли экономики, включая объекты инфраструктуры – такие, как морские порты и аэропорты, – говорит он. – Эти государственные объекты должны быть открыты для частного сектора, обладающего знаниями и опытом для компетентного управления ими и получения более высоких прибылей. От этого выиграют все стороны – потребители, частные предприятия и правительство».
Лю Дэн-чэн, директор Управления государственного казначейства Министерства финансов (МФ), заявляет, что дальнейшая либерализация тайваньской экономики является той задачей, которую правительство пытается ныне решить, и что в конечном счете его цель – полный уход из бизнеса.
Среди факторов, осложняющих процесс, есть и такой: госпредприятия действуют под надзором различных правительственных ведомств. Taisugar, Taipower и СРС, к примеру, подпадают под юрисдикцию Министерства экономики, а деятельность Почтовой компании Чжунхуа (Chunghwa Post Co.) и Тайваньского управления железных дорог регулируется Министерством транспорта и коммуникаций. МФ контролирует Тайваньскую табачно-алкогольную корпорацию и все находящиеся в собственности государства банки.
Для централизации управления госпредприятиями МФ предлагает учредить правительственную холдинговую компанию, аналогичную сингапурской Temasek Holdings, которая владеет и управляет прямыми инвестициями сингапурского правительства внутри страны и за рубежом.
Если это предложение будет принято (оно одобрено Кабинетом и ожидает рассмотрения законодателями), МФ станет единственным органом, регулирующим деятельность государственных компаний, что значительно упростит дело. «Этот план реформ предусматривает разделение прав управления и владения государственным предприятием, с тем чтобы исключить ситуацию, при которой правительство выступает одновременно в роли управляющего предприятием и регуляционной инстанции, – поясняет Лю. – Кроме того, централизованное управление позволит ускорить процесс принятия решений и институционализировать процедуры приватизации».
Успех приватизации зависит в конечном счете от политической воли и способности принимать трудные решения, а также дальновидности, требующейся для уравновешивания соперничающих интересов. «Приватизация является трудным политическим решением, поскольку она неизбежно вызывает недовольство у части избирателей, – говорит Хант. – Тем не менее, Тэтчер, например, смогла принять его, не остановившись перед социальными издержками – такими, как массовые забастовки рабочих в первое время и повышение уровня безработицы. И этим она снискала любовь и ненависть». На Тайване замысел приватизации приводится в действие медленнее – отчасти с тем, чтобы избежать некоторых из этих болезненных социальных издержек, но её цель та же – извлечь максимальные выгоды из динамично развивающегося тайваньского рынка.