Являющийся краеугольным камнем политики Вашингтона в отношении Китая, Закон об отношениях с Тайванем и сегодня, двадцать лет спустя после его принятия, продолжает горячо обсуждаться. Поскольку сам этот закон, когда встает вопрос о его применении, нуждается в толковании, то его проведение в жизнь зависит от позиции, занимаемой США, а также от общей атмосферы, существующей в мировом сообществе.
Это было, как гром среди ясного неба, когда Вашингтон в 1979 году переключил дипломатические отношения с Тайбэя на Пекин, потому что большинству жителей Тайваня было трудно поверить в то, что Соединенные Штаты отвернулись от Китайской Республики, своего давнего союзника. Неверие в возможность подобного шага правительства США превалировало и в Америке – особенно среди членов Конгресса и лидеров, формирующих общественное мнение в стране. Шок и гнев, испытанные гражданами Китайской Республики, нашли свое выражение в акциях протеста и в письмах, адресованных ими администрации США; американский Конгресс же, со своей стороны, вступил в игру, отвергнув «всеобъемлющий законопроект», предложенный тогдашним президентом США Джимми Картером, и взяв в свои руки дело разработки Закона об отношениях с Тайванем (ЗОТ) посредством обсуждения, проведения дебатов и принятия соответствующих резолюций.
«ЗОТ явился результатом недовольства Конгресса США, – говорит посол по особым поручениям Лу И-чжэн, занимавший в 1979 году пост директора Информационной службы Китайской Республики в Нью-Йорке. – Во-первых, конгрессмены задавали вопрос, почему Картер так легко принял три предварительных условия, поставленных Дэн Сяо-пином. Их принятие сделало бессмысленными все усилия президента Никсона и президента Форда, в течение семи лет твердо отстаивавших определенные принципы политики США. Во-вторых, Соединенные Штаты сохранили, в итоге, репутацию страны, ведущей себя достойно и порядочно. ЗОТ стал определенным противовесом беспечному решению Картера, имевшим целью уменьшить ущерб, который нанесли Тайваню его действия».
С 1979 года ЗОТ служит правовой основой, на которой строятся отношения между Соединенными Штатами и Китайской Республикой. Эти отношения, выдержав испытания временем, устойчиво развиваются, и разнообразные двусторонние связи заметно выросли за прошедшие годы. 20-я годовщина принятия ЗОТ дает Китайской Республике хороший повод проанализировать недавнее прошлое и еще активнее взяться за работу по построению лучшего завтра. Как говорит Лу И-чжэн, хорошие отношения между государствами в большей мере зависят от искренности и реальных усилий всех заинтересованных сторон – независимо от наличия формальных договоров и законов. В конечном счете, каждое государство имеет собственные национальные интересы, которыми оно руководствуется и которые оно отстаивает.
Насколько успешно выполняются положения ЗОТ? По словам Джоэнн Чжан (Цю Чжао-линь), научного сотрудника Института европейско-американских исследований Академии Синика, она испытывает сложные чувства в отношении ЗОТ. С одной стороны, «это – внутренний закон, хотя он охватывает все аспекты двусторонних связей, за исключением политического». С другой стороны, «ЗОТ способствует обеспечению мирных и стабильных условий для экономического и политического развития Тайваня. Кроме того, гарантии безопасности, содержащиеся в ЗОТ, служат “страховочной сеткой” для жителей Тайваня».
Мнение Дж. Чжан разделяет и Бао Цзун-хэ, заведующий Отделением политических наук Государственного тайваньского университета. «После переключения США официальных отношений с Тайбэя на Пекин Китайско-Американский договор о взаимной обороне 1954 года прекратил свое действие, но ЗОТ предусматривает, что Соединенные Штаты после выполнения соответствующей конституционной процедуры предпримут необходимые действия в случае, если материковый Китай попытается решить тайваньский вопрос “иначе, чем мирными средствами” и поставит под угрозу мир и стабильность в западной части Тихоокеанского региона. И, хотя данная статья закона не конкретизирует, какие действия США предпримут, она уже в определенной степени служит заявлением об ожиданиях США и об их приверженности миру и стабильности в этом регионе».
Дэвид Чжоу (Чжоу Сюй), профессор Отделения внешней политики и международных отношений Государственного университета Чжэнчжи, рассматривает вопрос безопасности с региональной точки зрения. Он указывает на положение ЗОТ, в котором говорится о том, что Вашингтон будет поставлять Тайваню вооружения оборонительного характера. «Хотя мы, возможно, и не удовлетворены качеством и количеством оружия, поставляемого нам Соединенными Штатами, но эти вооружения, по меньшей мере, позволяют поддерживать военный баланс в западной части Тихоокеанского региона», – говорит он.
Шао Юй-мин, заместитель генерального секретаря правящей партии Гоминьдан и бывший директор Центра по изучению международных отношений Государственного университета Чжэнчжи, также положительно оценивает ЗОТ, считая его эффективным и гибким инструментом обеспечения безопасности Тайваня. «Согласно Статье 3(а) ЗОТ, “Соединенные Штаты обеспечат Тайваню доступ к таким изделиям и услугам военного назначения и в таком количестве, которые могут быть необходимы для того, чтобы Тайвань мог поддерживать на достаточном уровне свою обороноспособность”», – отмечает Шао Юй-мин. Но какой уровень является «достаточным»? И что именно является «необходимым»? «Это зависит от состояния наших реальных отношений с Соединенными Штатами», – поясняет Шао. Он иллюстрирует ситуацию следующим примером: «Почему президент Джордж Буш в 1992 году решил продать нам 150 истребителей F-16? Потому что он полагал, что наметился дисбаланс в соотношении военной мощи двух сторон Тайваньского пролива. Хотя шаг Буша и не соответствовал положениям совместного коммюнике, которое Вашингтон подписал с Пекином 17 августа 1982 года, но президент утверждал, что истребители F-16 являются оборонительным по своему характеру видом военной техники». Профессор Чжоу соглашается с ним: «Причина, на которую ссылался Буш, состояла в том, что истребители F-5E [которые составляли основу военно-воздушных сил Китайской Республики в 1992 году] больше не производились в США, и поэтому поставка запасных частей к этим самолетам стала невозможна».
Заместитель генерального секретаря правящей партии приводит кризис 1996 года в Тайваньском проливе, вызванный пусками коммунистическим Китаем ракет в направлении Тайваня, в качестве примера того, как на практике применяется ЗОТ. «В прошлом Пекин не был уверен в том, имеет ли ЗОТ “зубы”, и поэтому с целью зондажа устроил военные учения в непосредственной близости от Тайваня. Что же касается Соединенных Штатов, то они до этого не знали, как они будут выполнять положения ЗОТ, поскольку ничего чрезвычайного прежде не происходило. Но, когда кризис наступает, Вашингтон реагирует на него в соответствии с духом и буквой ЗОТ. Я полагаю, что все три стороны – Тайбэй, Вашингтон и Пекин – научились кое-чему в результате этих событий».
Вместе с тем, в прошедшие годы возникали и некоторые ослож-нения,сказывающиеся на проведении в жизнь этого внутреннего американского закона, отмечает Дж. Чжан. «Первым из них было совместное коммюнике, подписанное США и КНР 17 августа 1982 года. В ЗОТ сказано, что президент и Конгресс США имеют право совместно определять качество и количество вооружений, поставляемых Тайваню. Решение должно приниматься с учетом потребностей Тайваня и в зависимости от того, считает ли администрация США каждую из наших просьб уместной и обоснованной. Материковый Китай не должен являться фактором, влияющим на это решение. Однако, используя коммюнике от 17 августа, Пекин стал предпринимать попытки добиться постепенного уменьшения количества и ограничения качества вооружений до уровня ниже такового в 1982 году».
Второе осложнение возникло в 1994 году в связи с принятием США документа, известного как «Пересмотр политики в отношении Тайваня», продолжает Дж. Чжан. В соответствии с этим документом, «высокопоставленные должностные лица правительства Китайской Республики – президент, вице-президент, премьер и вице-премьер – могут делать в Соединенных Штатах лишь транзитную остановку. В прошлом наши вице-президент и премьер могли посещать США в качестве частных лиц (разрешение на такие визиты давалось в каждом отдельном случае). Когда Конгресс США в 1995 году отклонил это решение администрации (что сделало возможным посещение президентом Ли Дэн-хуэем Корнелльского университета), Пекин ответил проведением нескольких серий пусков ракет в Тайваньском проливе в 1995 и 1996 годах».
Третьим осложнением, отмечает Дж. Чжан, стало заявление президента Билла Клинтона о «трех нет» по тайваньскому вопросу, сделанное им после саммита с лидером материкового Китая Цзян Цзэ-минем в мае прошлого года. «Поскольку ЗОТ содержит оговорку о том, что он не должен использоваться “как основание для поддержки лишения Тайваня права быть членом любого международного финансового учреждения или любой другой международной организации”, то третье “нет” Клинтона – о том, что Соединенные Штаты не считают, “что Тайвань должен быть членом любой организации, для участия в деятельности которой требуется иметь статус государства” – идет вразрез с духом ЗОТ».
Тем не менее, заявление Клинтона не принесло того результата, который желал бы видеть Пекин, говорит Шао Юй-мин. «Хотя материковый Китай и может теперь утверждать, что отношения между КНР и США базируются на трех совместных коммюнике и заявлении Клинтона о “трех нет”, но сила последнего ограничена. В то время, как Россия вдобавок к “трем нет” пообещала не поставлять вооружения Тайваню, Япония отвергла третье “нет”, касающееся участия Тайваня в деятельности международных организаций».
Дж. Чжан считает, что правительству Китайской Республики следует вести дела с Соединенными Штатами очень осмотрительно, потому что трудно предугадать, какова будет их реакция на то или иное действие. «Когда в 1981 году мы хотели закупить самолеты FX, все, что мы получили, было коммюнике от 17 августа. Когда в 1994 году мы лоббировали, добиваясь для президента Ли возможности посетить США, мы получили “пересмотр” с новыми ограничениями. А нашу кампанию за возвращение в ООН можно считать косвенной причиной заявления Клинтона, которое делает для Вашингтона поворот на 180° весьма нелегким делом». Для того, чтобы исключить повторение подобных вещей в будущем, считает она, должностным лицам Китайской Республики не следует заявлять о своих намерениях до тех пор, пока для этого не созрели надлежащие условия.
В то же время Бао Цзун-хэ отмечает, что заявление Клинтона о том, что Вашингтон не поддерживает концепцию «двух Китаев» или «одного Китая и одного Тайваня», не противоречит политике правительства Китайской Республики, а Лу И-чжэн подчеркивает, что оно служит также косвенным предостережением Демократической прогрессивной партии (ДПП), программной целью которой является «независимость Тайваня». «Это означает, – говорит он, – что ДПП не стоит мечтать о военной поддержке со стороны Соединенных Штатов, если она в одностороннем порядке провозгласит “независимость”», увеличив тем самым вероятность ответных шагов военного характера со стороны материкового Китая.
Визит Картера на Тайвань в марте нынешнего года также привлек к себе немалое внимание общественности, так как бывший президент США заявил, что его решение переключить отношения с Тайбэя на Пекин и утверждение им ЗОТ способствовали успешному развитию Тайваня. Д. Чжоу считает заявление Картера нелогичным. «Достижения Тайваня никак не связаны с ЗОТ, а связаны исключительно с напряженным трудом жителей острова», – говорит он. Дж. Чжан совершенно с ним согласна. «Если лишение дипломатического признания способствует развитию демократии и увеличению благосостояния, то почему бы не попробовать применить этот метод к КНР?» – заявила она на конференции, посвященной 20-й годовщине ЗОТ.
Шао Юй-мин высказывается по данному вопросу в несколько менее категоричном тоне. «Картер отчасти прав. То, что Соединенные Штаты обеспечили Тайваню в результате принятия ЗОТ, – это мирные внешние условия. При этом именно внутренние факторы – наша целеустремленность и настойчивость – позволили нам добиться политической демократизации, экономической либерализации и социальной открытости». Бао Цзун-хэ соглашается с этим и добавляет, что ЗОТ «является важным фактором стабильности. Но, похоже, не существует прямой взаимосвязи между ЗОТ и нынешним положением Тайваня».
Посол Лу отмечает, что, вместе с тем, крупнейшей слабостью ЗОТ является то, что в нем не определяется международный статус Тайваня. «ЗОТ способствует распространению лжи и мифа, а именно: на Тайване есть население, но нет правительства. Как это возможно?» – говорит он. Но профессор Бао придерживается иного мнения. «Статья 4(b)(1) закона наделяет Тайвань суверенным статусом – до определенной степени». Соответствующая часть данной статьи ЗОТ гласит: «Во всех случаях, когда законы Соединенных Штатов касаются зарубежных стран, наций, государств, правительств или подобных им субъектов, эти законы должны применяться на тех же условиях и в отношении Тайваня».
Существуют и другие позитивные приметы. «Пересмотр политики в отношении Тайваня» 1994 года, к примеру, свидетельствует об определенном улучшении отношений между Китайской Республикой и Соединенными Штатами. «Некоторые правительственные учреждения США теперь открыты для представителей Китайской Республики, – говорит Дж. Чжан. – Кроме того, Соединенные Штаты заявляют, что будут активно поддерживать право Тайваня участвовать в деятельности международных организаций, условием членства в которых не является обладание статусом государства, а также содействовать тому, чтобы голос Тайваня был слышен в мировом сообществе. И, хотя здесь пока не достигнуто какого-либо прогресса, это уже демонстрирует добрую волю администрации США».
«В том, что касается участия Китайской Республики в жизни международного сообщества, Вашингтон еще ничего не сделал в соответствии с духом ЗОТ, – утверждает Шао Юй-мин. – Если толковать положения закона широко, то можно сказать, что Соединенные Штаты намерены поддерживать активное участие Тайваня в жизни мирового сообщества». Хотя «Пересмотр политики в отношении Тайваня» 1994 года, в основном, соответствует положениям ЗОТ, но два пункта, фигурирующие в этом документе, все еще ожидают своей реализации, добавляет Шао.
«Я лично спрашивал Ричарда Буша [председателя и исполнительного директора Американского института на Тайване (АИТ)] и Дэррила Джонсона [директора Тайбэйского офиса АИТ], почему Соединенные Штаты не поддержали предложение о предоставлении Тайваню статуса наблюдателя во Всемирной организации здравоохранения, а воздержались при голосовании. Их ответы включали два аргумента. Во-первых, Соединенные Штаты являются лишь одним из членов этой организации, а по вопросу о приеме в нее Тайваня там отсутствует консенсус. Во-вторых, они предложили нам поговорить по этому вопросу с материковым Китаем, – поясняет Шао. – Они добавили, что существующая в последнее время напряженность в отношениях между двумя сторонами Тайваньского пролива делает невозможным для них предпринять что-либо».
Трудности с проведением ЗОТ в жизнь связаны с изменениями в составе Конгресса США. Большинства тех, кто принимал ЗОТ, больше нет на политической сцене; тем не менее, в связи с успехами, достигнутыми Китайской Республикой, поддержка, которой она пользуется в Конгрессе, увеличилась. «Поддержка нас Конгрессом США объясняется, прежде всего, нашими достижениями в развитии демократии, – подчеркивает Шао. – В прошлом, в эпоху “холодной войны”, у нас были общие интересы. В то время мы были союзниками в противостоянии коммунизму. Но сегодня мы – партнеры в утверждении демократии. Нас связывает большая взаимная симпатия, ибо мы являемся членами одного – демократического – клуба». Профессор Бао, высказывая свое мнение о поддержке Тайваня Конгрессом США, говорит: «И Сенат, и Палата представителей приняли резолюции в поддержку дальнейших поставок Тайваню вооружений и нашего участия в деятельности международных организаций».
Кроме того, как отмечает Бао, ЗОТ «предусмотрено, что все законы США по-прежнему применимы к жителям Тайваня. Таким образом, поскольку Китайская Республика по-прежнему владеет собственностью в США, жители Тайваня могут обращаться в американские суды с просьбой о защите своих прав». Все это, можно сказать, служит «сохранению и развитию широких, тесных и дружеских коммерческих, культурных и иных связей между народом Соединенных Штатов и народом Тайваня», – добавляет Шао Юй-мин.
Для улучшения отношений между Китайской Республикой и Соединенными Штатами Бао Цзун-хэ предлагает укреплять связи с правительственными должностными лицами, конгрессменами и «мозговыми центрами» США. «При развитии связей по этим трем линиям, если наши отношения с администрацией США складываются не так удачно, как хотелось бы, мы можем, по крайней мере, иметь поддержку со стороны Конгресса в качестве некоторого противовеса. Нам следует также продолжать контактировать с ведущими американскими “мозговыми центрами” независимо от того, какую политическую партию они поддерживают. Из прошлого опыта нам известно, что некоторые руководители “мозговых центров” затем рекрутируются в правительство», – говорит он. Дж. Чжан придерживается сходного взгляда; по ее словам, этими соображениями, в частности, объясняется то, что Академия Синика воспользовалась удобным случаем, чтобы провести международную конференцию по проблемам отношений между Китайской Республикой и Соединенными Штатами в апреле нынешнего года. Бао Цзун-хэ подчеркивает, что правительству Китайской Республики следует постоянно напоминать Соединенным Штатам, что «ЗОТ является законом и что военная угроза со стороны материкового Китая сохраняется. Такая угроза существует, покуда материковый Китай не желает отказаться от применения силы против Тайваня, одновременно изолируя Тайвань на мировой арене».
Каково влияние ЗОТ на отношения между двумя сторонами Тайваньского пролива? «Соединенные Штаты надеются, что Тайвань, превращаясь в зрелую демократию, будет служить маяком для материкового Китая, – говорит Шао Юй-мин. – Для перехода к демократии требуются воля и способность совершить такой переход. Вашингтон считает, что Тайвань может быть для материкового Китая примером для подражания и, таким образом, служить катализатором демократизации на материке. Современное развитие материкового Китая характеризуется стремительным экономическим ростом и наращиванием мощного военного потенциала, и Соединенные Штаты определенно не хотят, чтобы Пекин оставался однопартийной диктатурой и стал зачинщиком войны».
Дж. Чжан согласна с его мнением. «Соединенные Штаты убеждены, что демократические страны не будут воевать друг с другом, поэтому они хотят содействовать трансформации материкового Китая в демократическое государство. В связи с этим пример Тайваня может быть для него путеводной нитью. Вашингтон стремится сделать материковый Китай нормальным членом мирового сообщества, и поэтому он прибегает к политике “ангажирования” Пекина в надежде склонить его к сотрудничеству. Однако, как можно понять, в ситуации, когда в мире осталось только четыре страны с коммунистическими режимами, КНР испытывает беспокойство относительно намерений США. Похоже, что взаимное доверие между Вашингтоном и Пекином нуждается в существенном укреплении».
Могут ли параллельно развиваться официальные связи Китайской Республики с другими государствами и ее отношения с коммунистическим Китаем? Профессор Бао считает, что воздействие, оказываемое в этом плане ЗОТ, имеет двоякий характер. «Несомненно, он обеспечивает поддержание военного баланса между двумя сторонами Тайваньского пролива. Однако он вместе с тем является и источником напряженности в отношениях между двумя сторонами пролива». Но Дж. Чжан полагает, что данный вопрос может быть урегулирован. «Период с 1991 по 1994 год был весьма продуктивным в обоих аспектах, – говорит она. – Соединенные Штаты поддержали наши усилия по присоединению к форуму Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и по обретению статуса наблюдателя в Генеральном соглашении по тарифам и торговле, согласились поставить нам истребители F-16 и направили на Тайвань должностных лиц в ранге членов Кабинета. В то же время мы учредили Фонд развития связей между двумя сторонами Тайваньского пролива, а Пекин создал Ассоциацию по связям через Тайваньский пролив – в качестве посреднических организаций для ведения диалога между двумя сторонами пролива. В апреле 1993 года главы этих двух организаций – Гу Чжэнь-фу и Ван Дао-хань – провели свою первую встречу в Сингапуре. Поэтому я полагаю, что, если мы и в дальнейшем будем действовать продуманно, наши отношения с материковым Китаем не будут с неизбежностью представать игрой с нулевой суммой».